Oms e cessione sovranità: "L'Art.11 della Costituzione prevede la possibilità di autolimitare la propria sovranità, non di cederla" la costituzionalista Carmela Capolupo • PRESSKIT

“La vocazione aperta e internazionalista dello Stato italiano che si esprime nell’articolo 11 della Costituzione, che è una disposizione che come potete vedere consente allo Stato di autolimitare la propria sovranità, per quale finalità? A favore delle organizzazioni internazionali che perseguono lo scopo di favorire la pace, la giustizia tra le nazioni“, spiega la costituzionalista costituzionalista Carmela Capolupo dell’Università Federico II di Napoli, durante l’evento di informazione sui nuovi contratti OMS (22 e 23 Marzo 2024 a Bolzano e Trento).

“L’originaria ragion d’essere di questa disposizione era quella di favorire l’entrata nell’ONU dell’Italia nel dopoguerra, alla quale fu ammessa solo nel 1955 e quindi diciamo che questa disposizione è stata concepita con questa finalità sostanzialmente.

Poi che cosa è accaduto? È accaduto che nel tempo questo principio costituzionale si è dovuto in qualche modo piegare, rimodellare, per spiegare le limitazioni di sovranità che a noi derivano per libera scelta dall’ingresso in Unione Europea. L’articolo 11 ancora oggi resta l’unico fondamento costituzionale sulla base del quale noi abbiamo deciso liberamente di limitare la nostra sovranità a favore di questa organizzazione sovranazionale. Detto in altri termini, perché qui l’importante è capirsi, non siamo in un’aula universitaria, noi non abbiamo una disposizione ad hoc che è nata per limitare le limitazioni di sovranità, a differenza di altri paesi come la Germania, che all’indomani del trattato di Maastricht, disegna un po’ il punto di svolta, uno dei punti di svolta nel processo di unificazione. Quando lì fu chiaro, diciamo, quale sarebbe stato il percorso, in Germania si sono fatti una legge di revisione costituzionale, hanno modificato la legge fondamentale, introducendo all’articolo 23 una norma d’hoc che sostanzialmente dice che noi limitiamo la nostra sovranità, ma i paletti sono questi. A, B, C e D, oltre questi non si va. Noi non abbiamo una norma DOC e quindi continuiamo a fondare tutto il processo della nostra partecipazione all’Unione europea su questa disposizione nata, peraltro, diciamo con altre finalità, ma questo è del tutto irrilevante.

Le condizioni alle quali l’articolo 11 subordina questa possibilità sono due.

La prima è che gli Stati si trovino in condizioni di parità nei loro rapporti.

La seconda condizione è che qui non si parla di cessione di sovranità. L’articolo 11 parla di limitazione della sovranità e con questo delineando una netta differenza tra la limitazione e la cessione.

Questa cosa però insomma quale domanda ci pone? Dice vabbè la limitazione è consentita la concessione no, sembra tutto molto facile, il problema è capire dove finisce la limitazione e dove comincia la cessione di sovranità, cioè ammesso che ci sia questo limite, come lo si ricostruisce questo limite, poiché noi non abbiamo una norma costituzionale ad hoc che perimetra il recinto oltre il quale non si va?

E allora vi dico che con riferimento all’integrazione europea, e noi facciamo sempre capo a questa disposizione, noi non avendo una risposta in una norma codificata, l’abbiamo dovuta ricavare dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale.

La giurisprudenza della Corte Costituzionale che ci dice dove sta questo limite che identifica nemmeno in tutta la Costituzione, ma nei principi fondamentali della Costituzione, cioè nei primi 12 articoli.

Ora bisogna però fare molta attenzione ad un particolare.

Quella dell’Unione Europea è soltanto una delle modalità con le quali noi ci possiamo rapportare ad altri ordinamenti e si tratta di un’organizzazione sovranazionale. Quando ne pensiamo all‘Unione Europea dobbiamo pensare ad un’organizzazione sovranazionale che, attenzione, va tenuta ben distinta dalle organizzazioni internazionali.

Cerchiamo di capire perché. Perché quando noi abbiamo un’organizzazione sovranazionale, che cosa succede? Succede, io semplifico molto naturalmente, che più stati si mettono insieme per il perseguimento di finalità comune, ma si riconoscono in un ordinamento che è sovraordinato. È un ordinamento al quale si va a devolvere una serie di competenze in determinate materie. Per questa ragione le organizzazioni sovranazionali si devono dotare di propri organi e si devono dotare anche di propri organi che devono avere il carattere della rappresentatività necessariamente, cioè devono rappresentare le popolazioni che stanno alla base e sono diciamo organi dotati di poteri come quelli di porre le norme.

Noi siamo assoggettati al diritto dell’Unione Europea come lo siamo alla produzione normativa interna al nostro Stato perché noi abbiamo riconosciuto questo potere.

C’è un diritto originario che è quello che viene fuori dai trattati e in virtù di questo diritto originario gli organi di un’organizzazione sovranazionale hanno il potere di porre norme che in taluni casi sono direttamente efficaci nei nostri confronti senza nemmeno la necessità di un atto di mediazione normativa. Attenzione, questa è una cosa che va tenuta nettamente distinta dall’organizzazione internazionale.

Perché nelle organizzazioni internazionali non c’è il riconoscimento di un ordinamento sovraordinato, quindi non c’è il riconoscimento ad altri soggetti del potere di porre norme. Gli Stati si trovano in una condizione di parità e nessuno di questi ha il potere di creare innanzitutto regole e di imporle agli altri.

Che cos’è l’OMS? L’OMS è un’agenzia dell’ONU, ovvero un’organizzazione in cui gli stati aderenti si trovano nella situazione delle organizzazioni internazionali, non delle organizzazioni sovranazionali.

Questo vuol dire che cosa? Che non c’è devoluzione di competenze, che non esiste un diritto originario e siccome non esiste un diritto originario non ne può esistere nemmeno uno derivato. Questa è una differenza non marginale tra l’ONU, facciamo l’esempio, e l’organizzazione che invece fa capo all’Unione Europea.

Ora, sia nelle organizzazioni internazionali, sia in quelle sovranazionali, sia chiaro, gli Stati decidono di limitare liberamente la propria sovranità. È del tutto evidente che nelle organizzazioni sovranazionali questa limitazione è di gran lunga più intensa, motivo per il quale è indispensabile che questa limitazione di sovranità, sia controbilanciata dall’esistenza di organi rappresentativi che rappresentano le comunità sottostanti.

E allora qual è il limite che non si può superare? La Corte Costituzionale ci dice che il limite insuperabile sono i principi fondamentali della Costituzione, i primi 12 articoli della Costituzione, che sono valori fondativi di un patto.

Ora che cosa succede? Che quando noi siamo in un’organizzazione di quel tipo là, (come l’OMS), in una situazione di parità tra gli stati, i trattati, non c’è un organo sovraordinato che detta regole e naturalmente questi trattati in linea di astratta teoria non dovrebbero imporre a ciascuno stato aderente degli obblighi di mezzo, ma si dovrebbero limitare ad indicare degli obiettivi da realizzare. Allora la domanda che noi ci dobbiamo fare qui è molto facile.

Che cosa succede se un trattato va oltre? Cosa succede se un trattato non si limita ad individuare una finalità, ma va ben oltre potendo incidere sulle norme di esecuzione all’interno di ciascuno Stato, addirittura sui principi fondamentali e sulle libertà costituzionalmente garantite? La risposta, insomma, non vuole essere apocalittica ma è molto semplice perché questo significherebbe per gli stati democratici lo stravolgimento degli assetti costituzionali a partire dal principio democratico

Ora, da uno sguardo d’insieme, tenendo ben chiara questa distinzione, io, guardando sia il progetto di accordo pandemico che le varie proposte emendative dei regolamenti, ho avuto l’impressione che l’OMS si comportasse come se fosse un’organizzazione sovranazionale, cioè come se fosse un’organizzazione in cui siedono tutti i rappresentanti dei vari Stati che ci stanno dentro. Cioè una metamorfosi di fatto che mi fa pensare ad una pesante limitazione del principio consensualistico nella definizione di strategie condivise, che accentua quindi ulteriormente quella che ormai è una tendenza che non nasce oggi, che è ovviamente quella della verticalizzazione della cooperazione in materia sanitaria, che non è un problema che viene fuori oggi. Una metamorfosi, però, a cui non corrisponde alcuna funzione in misura di contrappeso, diciamo, alla più accentuata limitazione della sovranità, ma paradossalmente è contrassegnata da un fenomeno opposto, cioè dal rafforzamento dei poteri in capo a figure che non solo operano in un’assenza di contraddittori, ma sono organi che nemmeno indirettamente possono dirsi rappresentativi delle popolazioni che vivono nei singoli Stati.

Guardate, per rendervene conto, è molto semplice, basta scorrere questi atti e andare a vedere quali sono i poteri del Direttore Generale dell’OMS. Alla carenza di legittimazione democratica, naturalmente, che cosa si associa? L’esclusione di qualsivoglia regime di responsabilità. Noi abbiamo un soggetto che decide tutto su tutto ma non risponde di niente a nessuno. Questa è la mia sensazione e conseguentemente questo comporta che tu non hai alcuno strumento sul campo della tutela giurisdizionale”.

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