I consulenti nominati dai governi per il Covid, non erano indipendenti, The British Medical Journal

“Il sistema di consulenza del Regno Unito non era autonomo, essendo progettato per rispondere alle domande poste dal governo con consulenti nominati dal governo”, scrive uno studio di recente pubblicazione su The British Medical Journal,“Role of scientific advice in covid-19 policy“.

“I governi hanno affermato di seguire il parere scientifico durante la pandemia per legittimare le decisioni
I consigli dovrebbero essere autonomi per garantire che i governi non si limitino a chiedere consigli in linea con ciò che vogliono sentire.

La trasparenza è anche essenziale per sapere chi ha dato il consiglio e cosa ne ha fatto il governo.

L’uso, il non uso e l’abuso dei consigli degli scienziati naturali, medici e sociali durante la pandemia è molto controverso. I governi generalmente affermano di “seguire la scienza” quando discutono delle loro scelte politiche.

Presentando il piano di risposta al covid-19 del governo britannico nella primavera del 2020, il segretario alla salute, Matt Hancock, ha affermato che era “guidato dalla scienza” e ha espresso fiducia nella “competenza di livello mondiale del Regno Unito per dare un senso ai dati emergenti” sul virus (link). Annunciando i piani del governo del Regno Unito per allentare le restrizioni nell’estate 2021, il primo ministro è apparso alla conferenza stampa affiancato dal direttore medico e dal capo consulente scientifico.

I critici delle politiche covid-19 del governo hanno affermato che l’affermazione di “seguire la scienza” era un teatro politico, progettato per supportare le posizioni politiche desiderate dal governo piuttosto che un processo decisionale basato su prove.2 Altri hanno sottolineato che la scienza non è un monolito, quindi è quasi privo di significato affermare di seguire la scienza senza specificare che tipo di scienza sta supportando quali decisioni.3 Affermare di seguire la scienza solleva solo domande come “quale scienza?” e “secondo chi?”

Inoltre, ritenere i consulenti responsabili delle decisioni del governo è complicato. I consiglieri non obbligano i politici a fare nulla. I politici hanno interessi propri e abbondanti fonti di consiglio, inclusi consulenti speciali, amici, lobbisti, backbencher, media, consulenti privati, funzionari pubblici e altri ministeri.

I consulenti sono spesso accusati di deviare la responsabilità dai politici che hanno selezionato i consulenti e hanno preso le decisioni, e attaccare i consulenti è un modo per aggredire i loro datori di lavoro politici. Il risultato è che discutere di consigli spesso equivale a discutere di decisioni politiche per procura. Un’indagine sulla qualità della consulenza scientifica al governo deve iniziare con l’apprezzamento del fatto che i governi, non i consulenti, bilanciano le priorità e prendono decisioni, quindi non è mai chiaro che un buon consiglio porterà a una buona politica.

Esaminiamo la struttura che, sulla carta, avrebbe dovuto modellare e legittimare la politica in Inghilterra e confrontarla con i sistemi dell’Irlanda del Nord, della Scozia e del Galles (che si basavano praticamente sugli stessi pareri scientifici) e con quelli di Francia e Germania (per mostrare come i governi di paesi altrettanto grandi con forti istituzioni scientifiche hanno chiesto consiglio). Questi comparatori ci aiutano a capire come il governo del Regno Unito ha sollecitato e utilizzato la scienza.

Ruolo dei sistemi di consulenza
Il primo potenziale contributo di un sistema di consulenza è fornire al governo l’accesso a consigli credibili in grado di plasmare le sue decisioni. Sebbene alcuni governi altrove abbiano dato risalto a figure marginali, i consulenti scientifici del Regno Unito erano chiaramente esperti in campi rilevanti. Piuttosto, il rischio era che la selezione degli esperti da parte del governo creasse una camera d’eco.

I verbali dello Scientific Advisory Group on Emergencies (SAGE) del Regno Unito e le relazioni parlamentari mostrano che il governo del Regno Unito voleva principalmente conoscere il probabile effetto di diverse politiche sulla diffusione del virus e le conseguenze della diffusione per l’assistenza sanitaria.(link)

Non era interessato a consigli più ampi dalle scienze sociali riguardo, ad esempio, al comportamento sanitario o ai compromessi di diverse politiche. I comitati consultivi hanno prodotto modelli credibili, se non sempre consensuali, basati su opzioni politiche e domande poste dal governo.

Il secondo potenziale contributo di un sistema di consulenza è una più ampia responsabilità democratica. La conoscenza di ciò che i politici hanno chiesto e sentito e il modo in cui hanno incorporato quel consiglio nelle loro decisioni può consentire ai media e agli elettori di valutare le decisioni dei politici e ritenerli responsabili. Ciò richiede trasparenza: conoscenza pubblica degli organi consultivi, compresa la loro composizione, i membri

interessi, programmi e consigli forniti. (link)  Richiede anche autonomia: la capacità di andare oltre la risposta alle domande poste dal governo per identificare potenziali problemi che il governo non ha previsto.

Il servizio civile e le agenzie governative del Regno Unito sono tradizionalmente poco trasparenti o autonomi rispetto all’esecutivo centrale e la capacità del governo di influenzarli è stata aumentata nel corso dei decenni da ogni parte. La consulenza scientifica del Regno Unito non fa eccezione. Adattato alle preferenze dei governi forti, ha una lunga tradizione di opacità, informalità e “paia di mani sicure”.Il risultato è una serie caratteristica di fallimenti politici del Regno Unito in cui le decisioni sono state prese troppo rapidamente, da troppo poche persone, e con giustificazioni deboli e incontrastate.

Trasparenza
Tra i paesi che abbiamo confrontato, l’approccio della Francia è stato il più opaco; La Scozia e il Galles sono stati in qualche modo più trasparenti del governo del Regno Unito sull’uso dei consigli e la Germania è stata la più trasparente. Sia in Francia che nel Regno Unito, burocrati, consulenti e politici di alto rango hanno dato forma ai consigli utilizzando società di consulenza, mettendo da parte esperti e agenzie di salute pubblica e affidandosi a consulenti speciali.

La Francia ha mantenuto un controllo parziale sulla disponibilità pubblica dei suoi consigli. La pubblicazione delle raccomandazioni del consiglio scientifico e del consiglio di strategia sui vaccini è stata talvolta ritardata e gli atti del Consiglio di difesa nazionale sono stati mantenuti riservati.10 Le raccomandazioni del consiglio di strategia sui vaccini sono state pubblicate dal ministero della salute piuttosto che dal consiglio, e alcune non sono mai state fatte pubblico.

In teoria, la segretezza può consentire ai funzionari e ai consulenti pubblici di offrire consigli sgradevoli ai leader e può prevenire lobbismo; i dipendenti pubblici e i consiglieri restano nell’ombra e i politici ottengono sia il merito che la colpa. Questo patto, che era chiaramente la base per la struttura di SAGE e di altri comitati all’inizio della pandemia, si è indebolito per decenni poiché i politici cercano di scaricare la colpa sugli altri e gli estranei chiedono trasparenza.7

Il sistema di consulenza del Regno Unito è diventato più trasparente, con la pubblicazione dei nomi dei membri SAGE e dei verbali delle riunioni. Le domande chiave che il governo stava ponendo ai consulenti scientifici e le basi delle loro risposte sono diventate più chiare. Ciò ha consentito un migliore controllo esterno. Ad esempio, gli estranei hanno sottolineato che non sono state prese in considerazione questioni come la protezione delle popolazioni vulnerabili e l’integrazione dei risultati economici, educativi e di altro tipo con la modellazione epidemiologica, la partecipazione di persone come il consigliere speciale Dominic Cummings (non un esperto scientifico) alle riunioni e le lacune quando non è stato chiesto a SAGE di soddisfare.42021 Tuttavia, i ritardi nella divulgazione hanno fatto sì che le informazioni sui consulenti e la base di prove per il processo decisionale non fossero disponibili in tempo per supportare un controllo esterno efficace, specialmente nelle prime fasi della pandemia.6

Autonomia
Se la trasparenza del sistema britannico è migliorata durante la pandemia, l’autonomia no. SAGE fornisce consulenza all’ombra dell’autorità governativa. Sebbene i sottogruppi ramificati di SAGE le dessero accesso a un’ampia base di esperti, dando credibilità alle sue opinioni, questi esperti erano centrati all’interno di comitati i cui termini di riferimento e membri erano controllati dal governo, avevano il loro segretariato fornito dal governo ed erano presieduti dal governo capo consulente scientifico, Patrick Vallance. Come osserva Freedman, “Per necessità si può dire che SAGE fornisca ‘consigli scientifici consapevoli delle politiche’. Questo può essere visto negli obiettivi che si è prefissata e nei mezzi scelti per raggiungerli”. Oppure, come succintamente membro di SAGE Graham Medley scrive su Twitter: “Dato che i modelli hanno sempre un presupposto politico in loro (non fare nulla è un’opzione politica), ha perfettamente senso che la politica dica ai modellisti cosa li aiuterà di più a decidere cosa fare”. La questione dell’autonomia è se i consulenti sono in grado di fare di più.

I consigli di SAGE sono sembrati talvolta anticipare le obiezioni del governo, in particolare in relazione alla definizione delle misure di blocco nella fase iniziale della pandemia. Nei suoi primi incontri, SAGE ha concluso che l’immediato blocco non era un’opzione praticabile perché il pubblico del Regno Unito non lo tolleri. La scienza sociale alla base di quella decisione non era ben specificata. Sia Vallance che il membro SAGE Neil Ferguson hanno successivamente affermato che la decisione di non bloccare all’inizio della primavera del 2020 è stato un errore che probabilmente è costato vite umane.

I comitati consultivi britannici mancavano di autonomia. SAGE e gli altri comitati non hanno requisiti di appartenenza coerente o di riunione regolare. SAGE non si è riunito per lunghi periodi del 2021, presumibilmente perché il governo del Regno Unito non stava cercando il suo consiglio. Il Regno Unito ha anche agito contro il parere dei propri comitati, come con la decisione di non adottare un interruttore automatico nell’ottobre 2020 o con la scelta di adottare norme meno rigorose sulla mascheratura nelle scuole nel maggio 2021. Il governo ha utilizzato i consigli ricevuti in modi che hanno fatto non riflette necessariamente il suo testo o l’apparente intento.214 Ad esempio, pochi che hanno letto il consiglio SAGE sulla revoca delle misure di salute pubblica o la fornitura di test domiciliari dalla riunione del 10 febbraio 2022 lo avrebbero considerato un chiaro mandato per ciò che il governo fatto pochi giorni dopo, che doveva annunciare la fine di quasi tutte le restrizioni e un massiccio ridimensionamento del regime di test. Infatti, poiché i documenti dietro a quel consiglio sono pubblici, è chiaro che il governo non stava seguendo la scienza che aveva sollecitato dai suoi consiglieri.

La mancanza di autonomia per il sistema di consulenza del governo è stata resa particolarmente chiara dalla decisione del governo del Regno Unito a metà del 2020 di abolire la sanità pubblica inglese. Le agenzie di salute pubblica di tutto il mondo non hanno sempre ottenuto l’influenza che cercavano durante la pandemia, ma sembra che solo il Regno Unito sia arrivato al punto di abolire e sostituire la sua agenzia di salute pubblica durante la pandemia.

Come migliorare
La scienza del covid-19 è progredita estremamente rapidamente. Rispetto alle pandemie passate come l’HIV (in cui anche l’identificazione del virus ha richiesto anni) i ricercatori hanno iniziato a comprendere l’epidemiologia, la virologia e il trattamento del covid-19 con notevole rapidità. Conoscenze utili su argomenti come trasmissione, mascheramento, vaccinazione e trattamento stavano diventando disponibili a un ritmo enorme e la velocità con cui sono state identificate e utilizzate potrebbe salvare vite umane. La posta in gioco per la consulenza scientifica era quindi particolarmente alta.

I punti deboli del sistema britannico sono la mancanza di autonomia tra i consulenti (sono selezionati dal governo e rispondono alle domande poste dal governo) e la scarsa trasparenza generale. Sebbene la trasparenza del sistema di consulenza del Regno Unito sia migliorata con il progredire della pandemia, la mancanza iniziale di apertura, combinata con la mancanza di autonomia dei consulenti, ha derubato il processo della sua legittimità nelle fasi iniziali e potrebbe aver consentito decisioni governative dannose fino ad oggi.

Quali lezioni potremmo trarre dall’esperienza del Regno Unito? In primo luogo, i governi tendono a ottenere i consigli che desiderano. Questo può avvenire attraverso percorsi informali e gli abbondanti collegamenti informali con il governo sono ben documentati (ad es. nei contratti del Regno Unito per i dispositivi di protezione individuale).15 Può anche arrivare attraverso società di consulenza private, che hanno fornito una consulenza ampia e costosa in Francia, Germania, e il Regno Unito di cui il pubblico sa molto poco. Il governo francese, ad esempio, ha stipulato un contratto con diverse società di consulenza per progettare la loro strategia di vaccinazione. McKinsey ha ricevuto 11,6 milioni di euro tra il 4 dicembre 2020 e il 4 febbraio 2022 per monitorare la consegna e la somministrazione dei vaccini Pfizer e Moderna, monitorare le spedizioni, creare indicatori e strumenti di monitoraggio per il ministero della Salute francese e produrre analisi tematiche su argomenti specifici presso il richiesta del governo.16 La missione di McKinsey ha superato di gran lunga la durata contrattuale iniziale: inizialmente doveva concentrarsi sulle prime tre settimane della campagna di vaccinazione, ma ha finito per fornire supporto al governo per 14 mesi.

Gli elettori possono giudicare le prestazioni complessive dei loro governi, ma è difficile per loro sapere se i governi hanno posto le domande giuste o hanno ricevuto risposte valide da società di consulenza private. Né possiamo fare affidamento su un controllo ad hoc per scoraggiare decisioni sbagliate, almeno nel Regno Unito.

Il predominio del governo si estende alle indagini nel sistema centralizzato del Regno Unito, dove tende a commissionare e scegliere i membri e i termini per le indagini. La debolezza del controllo rende più importanti le indagini indipendenti e la società civile o la pressione professionale (come il lavoro di Independent SAGE). .

In secondo luogo, una consulenza trasparente e indipendente può consentire la responsabilità democratica anche se i governi non lo vogliono. È giustamente compito dei politici eletti, non dei consulenti scientifici, bilanciare e rappresentare gli interessi, quindi un buon sistema di consulenza scientifica per il Regno Unito dovrebbe rendere più facile vedere come hanno incorporato la consulenza scientifica mentre lo fanno. Ciò consentirebbe agli osservatori e, in definitiva, agli elettori di giudicare la competenza e le priorità dei loro politici. Ad esempio, la decisione del governo del Regno Unito di non richiedere mascherine nelle scuole inglesi, presa contro il parere di SAGE nel maggio 2021, è stata chiaramente una decisione del governo. Tale maggiore trasparenza significa che gli elettori possono trarre le proprie conclusioni.14

Al contrario, istituzioni tedesche più autonome sono state in grado di fornire una consulenza più diversificata. La loro autonomia e l’esplicita separazione tra consulenza scientifica e decisioni politiche hanno contribuito alla fiducia del pubblico nella risposta alla pandemia, comunicando che i leader di governo non stavano travisando la scienza.18

In terzo luogo, una consulenza scientifica trasparente e competente può anche migliorare il coordinamento intergovernativo, come in Germania e nel Regno Unito. Le amministrazioni decentrate si sono rivolte, a vari livelli, a SAGE per un consiglio e quando il consiglio di SAGE le ha convinte dell’adeguatezza di un particolare corso d’azione, questo ha facilitato l’azione coordinata. Quando le amministrazioni decentrate non sono state convinte dai consigli di SAGE, erano meno propensi a seguire l’esempio del Regno Unito. In questo, il Regno Unito può imparare dalla Germania, dove la fiducia nei consigli delle istituzioni federali ha ridotto il conflitto intergovernativo.

Infine, dovremmo riconoscere i limiti della riforma dei sistemi di consulenza scientifica. Consigliare non è prendere decisioni. I buoni sistemi di consulenza preservano l’autonomia e la credibilità dei consulenti e degli scienziati separando i loro consigli dalle decisioni effettive. Comprendere le azioni del governo del Regno Unito potrebbe richiedere la comprensione dei suoi consigli scientifici e di salute pubblica, ma deve anche includere le sue argomentazioni interne e le sue comprensioni e motivazioni politiche ed economiche. Forse la pandemia ci insegna che il meglio che possiamo sperare è un consiglio scientifico che è utile ai governi ben intenzionati e consente ad altri di ritenere i governi responsabili quando fanno affermazioni capziose sul seguire la scienza. Il ruolo politico di una consulenza scientifica trasparente non è solo quello di consentire l’elaborazione delle politiche; è anche consentire la responsabilità per i fallimenti, come quelli che abbiamo visto nella pandemia di covid-19.

Domande per l’inchiesta
Perché ci è voluto così tanto tempo per aumentare la trasparenza di SAGE e di altri organismi di consulenza scientifica del governo?
SAGE ha risposto alle domande poste dal governo. Le omissioni e le ipotesi in ciò che è stato chiesto hanno modellato i risultati?
Dove, se non da qualche parte, il governo ha ricevuto consigli sui compromessi e sulle più ampie implicazioni politiche delle misure di salute pubblica?
Perché i consulenti scientifici del Regno Unito hanno così poca autonomia dal governo?
Ringraziamenti
SLG, HJ e OR hanno ricevuto supporto dalla National Science Foundation per la ricerca che informa questo articolo”.

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